BREVE RESUMEN
Los privilegios de la Administración Pública son situaciones y poderes que el ordenamiento jurídico le otorga y que le va a colocar en una situación desigual y superior respecto de los administrados que con ella se relacionan. A continuación vamos a estudiar las más importantes.
EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Realmente son los privilegios más importantes reconocidos a la Administración. Para que podamos entender la importancia tenemos que analizar cómo se manifiestan las situaciones jurídicas de los particulares en caso de conflicto. En el caso de que un particular quisiera hacer cumplir a otro una obligación que efectivamente ha contraído, sin que acepte el cumplimiento voluntario de la misma, el particular acreedor debe acudir al Juez para probar la existencia del derecho del que nace la obligación que pretende hacer cumplir, probar su validez, y sólo si el Juez así lo declara en la oportuna sentencia, se producirá el efecto del cumplimiento coactivo de la obligación por el particular obligado.
A diferencia de este contexto entre particulares, estos privilegios de la Administración cambian bastante respecto a la situación explicada antes. En el caso de la Administración, una vez dictado un acto administrativo, que es una decisión unilateral de la Administración, se presume válido y es inmediatamente ejecutivo, despliega de inmediato sus efectos, siendo de obligado cumplimiento para el administrado afectado, sin necesidad de que sea declarada su previa validez por los Tribunales, aun en el caso de que el administrado no reconozca esa validez.
COMENTARIO: Existe una única excepción a esta ejecutividad inmediata: las resoluciones sancionadoras, que sólo son ejecutivas cuando pongan fin a la vía administrativa y no quepa contra ellas ningún recurso ordinario en vía administrativa.
Esto implica que la carga de impugnar el acto recae sobre el administrado, que debe recurrirlo puesto que la presunción juega en favor de la validez.
Además de esto y complementando al privilegio anterior, tenemos también la llamada ejecutoriedad de los actos administrativos. Ello implica que la Administración puede ejecutar por sus propios medios, sin acudir a los Tribunales, los actos dictados por ella que no sean voluntariamente cumplidos por su destinatario.
COMENTARIO: Estos privilegios (ejecutividad y ejecutoriedad), se integran en el principio que GARCÍA DE ENTERRÍA llamada como “principio de autotutela”, el cual también ha recogido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Sentencia 22/1984, de 17 de febrero), estableciendo que es plenamente conforme con nuestra carta magna.
Si es importante destacar que dichos privilegios deben aplicarse en sus justos y medidos límites. Estos privilegios van a estar sujetos al respeto de determinados derechos constitucionales (LÓPEZ RAMÓN): el de inviolabilidad de domicilio, por ejemplo, que exige la autorización judicial previa de la acción administrativa. Y también el que se hayan abierto generosamente las vías de suspensión de los actos administrativos u otras medidas cautelares, que excepcionan la aplicación efectiva de dichos privilegios, en los supuestos en que son procedentes.
El artículo 99 de la Ley de Procedimiento Administrativo dispone que “La Administración Pública, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrá proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de un órgano judicial”.
COMENTARIO: La Sentencia del Tribunal Constitucional 22/1984, de 17 de febrero, ha reafirmado el derecho a la inviolabilidad de domicilio contenido en el artículo 18.2 de la Constitución, exigiendo la necesaria autorización judicial para la entrada en el domicilio, cuando sea necesaria para la ejecución del acto administrativo y el ciudadano no preste su consentimiento. La competencia para otorgar la autorización judicial corresponde a los jueces de lo contencioso-administrativo. Otra cuestión diferente es el caso en que la entrada forzosa en el domicilio se produzca en ejecución no de actos administrativos, sino de sentencias judiciales que debe ejecutar la Administración, en cuyo caso no es necesaria una nueva autorización judicial; por ejemplo en el caso de desalojo y derribo de viviendas expropiadas (Sentencia del Tribunal Constitucional 1600/1991, de 18 de julio).
En todo caso, cabe advertir que mientras la presunción de validez de los actos administrativos tiene un valor general respecto de toda la actividad administrativa, los privilegios de ejecutividad y ejecutoriedad sólo operan de forma plena en relación al ejercicio de potestades de ordenación, sanción, limitación y ablación de derechos.
Para finalizar y respecto a la ejecutoriedad, debemos entenderla en razón de los fines que motivan su creación por el régimen de Derecho administrativo: afirmar la satisfacción de los intereses públicos aun en contra de la voluntad de los particulares que puedan resultar afectados. Por ello, la ejecutoriedad no tiene una virtualidad plena en las llamadas actividades de prestación, y que se produce una aceptación voluntaria por parte de los beneficiarios, que no persiguen en sí mismos ningún cumplimiento necesario o forzoso (por ejemplo, una subvención); aunque debe advertirse que en el seno de las relaciones que surgen con motivo de la aceptación de una actividad de prestación voluntaria puede darse el ejercicio de potestades de ordenación, sanción o limitación de derecho que sí tendrán ya la fuerza de la ejecutoriedad plena (por ejemplo, en el cumplimiento de la obligación de devolución del dinero de una subvención revocada por incumplimiento de las condiciones por las que se otorgó).
EN RELACIÓN CON SUS BIENES
En relación con sus bienes, la Administración también tiene unos importantes privilegios:
a) Investigación, deslinde y recuperación de oficio de los bienes de su titularidad de que fuera desposeída, si bien en este caso sólo dentro del plazo de un año si los bienes son de naturaleza patrimonial.
b) La inembargabilidad de sus bienes y derechos. No obstante, el Tribunal Constitucional ha afirmado que, en ejecución de sentencias contra la Administración, si ésta no las cumple, cabe arbitrar las medidas previstas para la ejecución de sentencias en la Ley de Enjuiciamiento Civil y, consiguientemente, el embargo de cuentas bancarias de las Entidades públicas. La Sentencia del Tribunal Constitucional 166/1998, de 15 julio, declaro que la inembargabilidad sólo alcanza a los bienes de dominio público y comunales, tal como establece el artículo 132 de la Constitución, pero no a los demás bienes.
c) Desahucio administrativo, que supone la posibilidad de desahuciar a los ocupantes sin título válido o extinguido, de sus bienes.
PRIVILEGIOS DE CARÁCTER ECONÓMICO
En relación a este tipo de privilegios, podemos señalar:
a) Prelación para el cobro de créditos de la Hacienda Pública y prohibición de compensación de créditos con las deudas de la propia Administración. Sin embargo, la compensación está expresamente prevista en el régimen de determinados impuestos; por ejemplo, el IVA recaudado puede compensarse con el IVA soportado deducible.
b) Privilegio de solve et repete, que implica la obligación de pagar la deuda antes de interponer, en su caso, el recurso que proceda. Este privilegio de una extensión tan desmesurada apareció en nuestra legislación en el ámbito tributario, para garantizar el cobro inmediato de los impuestos y no poner en peligro la recaudación de los mismos.
Tras las aprobación de la Constitución, se ha producido la derogación de las leyes que expresamente preveían el privilegio del solve et repete, en razón del artículo 24 de la Constitución que establece la plena accesibilidad sin limitaciones a la tutela judicial efectiva por parte de los administrados, que no puede ser condicionada por ningún obstáculo económico, que produciría indefensión.
La legislación más reciente ha eliminado de forma expresa este privilegio incluso del ámbito tributario en el que surgió. Así, el artículo 14.4 de la Ley de Haciendas Locales advierte que: "Para interponer el recurso de reposición, contra los actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales, no se requerirá el previo pago de la cantidad exigida...".
PRIVILEGIOS DE CARÁCTER PROCESAL
En relación a este apartado, la Administración también tiene importantes privilegios:
a) Necesidad de interponer un previo recurso ante la propia Administración, que será quien lo resuelva, antes de acudir a los Tribunales, cuando se impugna un acto de la misma. Si bien es cierto que no se trata técnicamente de un privilegio procesal, sino externo al proceso, y la Ley de Procedimiento, al suprimir el recurso de reposición obligatorio, ha limitado este “privilegio” a los actos que no ponen fin a la vía administrativa en los que debe interponerse el recurso de alzada con carácter previo al contencioso-administrativo.
b) Imposibilidad de interponer interdictos (ahora llamados acciones posesorias) contra la actuación formalmente correcta de la Administración. La excepción la constituye la llamada vía de hecho, que supone una actividad material de la Administración que se ejecuta sin título jurídico que la ampare.
c) Ejecución de sentencias por la propia Administración en los procesos contencioso-administrativos. Privilegio que está en contradicción de lo dispuesto con carácter general en el artículo 117.3 de la Constitución y que fue objeto de una reforma sustancial por la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998.
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